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城鄉統籌視野下農村新社區建設淺探
時間:2013-06-03 00:06:00  來源:   瀏覽次數:

文成縣編委辦

2013年5月)

  農村新社區建設是統籌城鄉一體化發展背景下提出的。農村新社區建設搭框架、抓深化,社區建設工作取得了明顯成效,但也存在一些亟待解決的問題。近日,筆者利用鄉鎮掛職的契機,通過座談、走訪、問卷等方式,掌握第一手資料。本文試從農村新社區概念的提出、制約因素及對策措施等三方面入手作了一些思考與探索。

  一、農村新社區概念的提出

  社區是以共同居住的地域為基礎,具有共同的社會聯系和價值認同的社會生活共同體,是一種地方性社會。“社區”的概念最早由德國社會學家滕尼斯于1887年《社區與社會》一文中提出來的,主要強調了社區中的共同價值觀念和人際關系。在我國,“社區”一詞最早由費孝通先生于1933年提出來的,并于1986年開始進入我國城市管理。相對于城市社區而言,農村社區由地域廣闊、居民聚集程度不高、絕大多數從事農業活動,長期共同生活而形成的具有共同文化理念的共同體。對此,費孝通曾經以“熟人社會”加以表征。但社區作為人類社會的基本組織單位,不是孤立存在的自然狀態,隨著社會的變化而變化,它更多的是一種國家規劃性制度變遷的產物。2006年,黨的十六屆六中全會提出了“積極推進農村社區建設”的戰略部署,第一次在中央的決定和文件中使用“農村社區”概念。2007年,黨的十七大進一步提出了“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”,說明中央已把城市社區與農村社區統一納入城鄉社區這一范疇。十八大則提出了“五位一體”的總體布局。

  文成縣位于浙江省西南部,縣域總面積1292平方公里,人口36.3萬。2011年在溫州市率先完成鄉鎮行政區劃調整和村級組織設置改革,全縣33個鄉鎮撤并為91鄉,384個行政村通過“轉、并、聯”改革成56個新社區。該縣始終堅持先行先試、大膽探索,按照溫州市委、市政府提出的農村新社區建設 “第一年搭框架、第二年抓深化、第三年全面達標”要求,大力推進“組織網絡化、管理網格化、隊伍專職化、服務便捷化、活動主題化”的社區規范化建設,形成獨具特色的“五化一體”社區工作模式,取得了明顯成效。目前,全縣農村社區建設面覆蓋100%以上的行政村,全縣56個社區網格化服務事項辦結率96%;完善社區服務體系,社區書記專職化率100%,其他干部專職化率95%,平均每萬人配備專職社工6.69個、社區社會組織56.06個、社區志愿者12.64;實行審批、服務、管理權限“上放下提”,首創推行“印章分授”法,梳理下放事權68項,社區能即辦的公共服務項目平均為27。目前該縣農村新社區建設各項工作均走在了溫州市前列。

  二、農村新社區建設的制約因素

  據調查,文成縣農村新社區建設制約因素主要以下有五方面:

 ?。ㄒ唬┤罕娚鐓^意識和歸屬感不強

  目前,經過20多年的發展,我國社區自治組織逐步健全,已在現代城市生活中顯示了其價值和地位。但農村新社區作為新事物,原先城市社區建設的一套管理模式不能全盤照搬,尚處于探索創新階段。在不少村民甚至村干部眼里,“新社區”只不過是過去“辦事處”的翻版,農村群眾認同自己是社區居民的比例較少,大部份停留在原有農村時期的思想觀念。在調研中,有鄉鎮領導直言不諱,一些老百姓對社區一點概念、一點意識也沒有,如村民長期以來有事找村組織的思維習慣還不能完全轉變,社區居民發生糾紛,大多數非叫各自所在村的村干部一起參與社區的調解,由原來的三方調解變成了五方調解。

 ?。ǘ┺r村新社區功能定位存在偏差

  從本質上來說,農村新社區應當最終發展成為一個自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾自治組織。但目前普遍存在社區工作定位偏差問題:一些職能部門硬向社區交任務、派工作,設置名目繁多的檢查考評社區的工作,把鄉鎮和政府職能部門與社區的關系從指導與協助、服務與監督的關系,變成了上下級關系?,F在的社區中心都是按照基層政權組織的需要來設置布局,社區既承擔自我管理職能,又承擔政府重心下移后的行政管理職能,定位上偏離了“群眾自治”的目標,行政化色彩過于濃厚。以筆者掛鉤聯系的珊溪鎮桂山社區為例,雖然名義上是原撤擴并前的桂山鄉7個行政村構成的社區,但一方面,它承擔了面向原桂山鄉部分社會管理、公共服務職能,如黨建、勞動保障、計生、平安維穩等,從某種意義上說,實際上它是 行政服務中心,屬于鄉鎮下設的一個機構,而不是社區居民自治組織。另一方面,雖然稱為 社區,卻沒有社區居委會,社區工作既不能按照《村民委員會組織法》進行規范,又不能按照《城市社區居民委員會組織法》進行規范,一些治安、計生、環境衛生等社會管理、公共服務方面的職能仍由原行政村村委會在承擔。此外,如果在目前情況下取消了村委會是不是符合相關政策?真的取消村委會,目前村干部“出口”解決不好,是不是會引發抵觸情緒?如果在不取消村委會的情況下,成立社區居委會,是不是會造成社區居民的多重管理?

 ?。ㄈ┺r村新社區服務體系不完善

  一方面,服務水平和質量不理想。目前各社區雖都建立了便民服務中心,但作用發揮不夠,除計劃生育等難事充分“下放”社區,大多數社區服務只是停留在較淺的層面,往往是一些無償的、短期的、面向弱勢群體的社會救助和福利性服務,還難以滿足社區不同層次居民的服務需求。另一方面,村落分散影響了社區公共服務資源輻射效果。文成農村最大的特點就是集聚不足、居住分散,而目前所建社區服務中心大多位于撤擴并前的鄉政府或辦事處所在地,由于村落分布的分散性,使社區公共服務覆蓋面和輻射效果受到影響,也不利于社區居民通過經常性互動培育社區意識。

 ?。ㄋ模┥鐓^活動經費保障不足

  社區辦公活動場所不足。近兩年文成縣的社區基礎設施雖有明顯改善,但不盡人意,一些社區尚租用村委會辦公樓。同時,幾乎全部的社區中心都是按照基層政權組織的需要來設置布局,留足辦公場所,服務、經營用房等活動用房不足,社區難以開展無償、低償和有償相結合的各種社會化的服務和經營活動。社區辦公資金不足。目前社區辦公經費主要來源是民政部門和鄉鎮政府補助,社區的所有辦公經費、社區開展公益文化活動依賴于上級撥付,可以說在很大程度上, 社區工作的開展程度取決于上級有關組織單位給錢的多少。如珊溪鎮各社區經費是5萬基數加每名社區常住人口5元而構成,該鎮最大的社區珊溪社區1.5萬人口,這樣一年辦公經費是12萬左右,珊溪社區2012年舉辦了“孝文化節”,一次性就花費了7萬多元,下步再舉辦大型文化活動就難以為繼。社區辦公經費不足還有一個后果是社區干部待遇偏低,也難以留住人才,很多社區干部想方設法調離現崗位,有些甚至調到部門的基層站所。

 ?。ㄎ澹┥鐓^人員整合后生活生產難兼顧

  《關于實施村級組織設置改革全面推進農村新社區建設的指導意見》明確,“雙軌過渡”時期,“生產原則上以村為主、生活原則上以社區為主,實行雙重管理和服務”。對此,文成縣少數社區進行了人員整合,即要求村干部到社區上班。但在實際工作中我們發現,由于部分村集體經濟薄弱,村干部報酬偏低,社區上班沒有補助,村干部不愿耗費生產時間去社區坐班,村干部到社區坐班名存實亡。即使有些發達社區,由于村“兩委”成員被整合到社區坐班工作,“生產以村為主”失去人力支撐。如大峃鎮永安社區反映,村干部到社區坐班后,難以兼顧村里事務,一些關系村民切身利益的問題沒人跑,村民意見突出。

  三、推進農村新社區建設的對策和建議

  針對上述存在問題,為適應新形勢的農村社區建設需要,需要對上述制約因素加以研究、探索和創新。

 ?。ㄒ唬┺D變觀念,進一步明確社區的功能定位

  要扭轉當前各級各類干部對于社區走行政道路的認識誤區,進一步明確社區的功能定位。陳德榮書記指出“今后社區應該是政府提供公共服務、黨委政府進行社會管理、基層群眾自治的平臺”。筆者認為,農村社區應有以下三項功能:一是管理功能。農村新社區與城市社區比較,其管理功能有一定的特殊性,主要有經濟管理和社會事務管理等兩大功能。農村新社區由于原有的村都有一定的集體資產,包括土地、廠房、資金等,在實際運行過程中必須對原有的集體資產進行產權界定,在完成股份合作制改革的基礎上,成立資產股份公司并對集體資產進行市場化運作,使其保值增值,奠定社區社會保障和公共服務的基礎,這就是社區的經濟管理功能。同時,農民原有的生活方式并未隨著農房集聚而轉型,他們的生活習慣一時很難轉變,因此社區的社會事務管理也擺上了議事日程。必須加強對社區的環境衛生、社會治安、糾紛調解等社會事務的管理,維護社區良好的生活秩序。二是服務功能。農村新社區應是政府拓展服務的新型載體和重要平臺。要按照服務半徑合理、資源配置有效、功能相對齊全的原則,實施“社區服務工程”,重點把醫療衛生、人口計生、社會保障等基本公共服務整合到社區服務中心這一平臺,使社區的公共服務資源便于村民共享。三是自治功能。建立農村新社區目的就是要擴大基層民主,要建立和完善社區民主自治機制,規范社區民主的形式和程序,構建完整的社區民主建設體系,包括社區居民代表大會即“決策層”,社區居民委員會即“執行層”,社區協商議事會即“議事層”,社區黨組織即“領導層”,形成社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的社區自治體系。要培育發展社區志愿互助服務。

 ?。ǘ娀砟?,著力培育農民居民社區意識和歸屬感

  農村新社區是一個新事物,群眾社區意識不強給管理服務帶來了障礙。要通過制度建設、優化服務,讓人們真正從認識上接納社區,樹立社區意識。首先要擴大社區治理合法性基礎。要把農村新社區的涵義、特質、價值及管理服務體系內容呈現給居民,使居民形成一個正確而清晰的認識,塑造農村居民的社區歸屬感和共同體意識,培育互助和自治精神。使居民深刻感受到,農村新社區不只是一個名詞,而是一個自己身處的、與自己生活息息相關的服務機構,真正把自己看成是這個新家園的主人翁,從而接受制度化的管理,提高參與社區事務的積極性、主動性和創造性,使社區活力和價值得到群眾的廣泛認同。其次要優化社區服務。要充分發揮行政機制、互助機制、志愿機制、市場機制的作用,加強構建社區公共服務、自我服務、經營性服務相結合的社區服務體系;落實“五個凡是”要求,無縫對接縣、鄉鎮、社區三級審批服務網,真正使居民群眾困有所助、難有所幫、需有所應;要充分利用創建特色示范社區這個載體,積極發展社區公益性文化事業,建立“鄰里節”長效機制,不斷完善社區的各項管理服務功能。三是要強化社區組織協商議事能力。建立健全社區聯席會議、議事聯席會議、社區工作例會、社區事務公開監督、社區工作民主評議等制度,推進社決策科學化、民主化,依法保障社區居民的知情權、參與權、表達權、權。監督

 ?。ㄈ惩?ldquo;出口”,凝聚推進“村社融合”共識

  陳德榮書記要求爭取到今明兩年村級組織換屆的時候,大部分能按照社區進行換屆。“村社融合”的關鍵在于在于暢通村干部出口,凝聚共識、減少阻力。一要雙重崗位消化一點。要采用一個村干部身兼多職的辦法總體上減少村干部隊伍人數,如在具備條件的村,將村主要領導推選為村經濟合作社社長或村務監督委員會主任。二要經濟崗位轉任一點。農村新社區最終建成的前提是“三分三改”到位,屆時農村經濟合作社的作用將更加突出。要鼓勵、引導、推薦一些熱心農村集體經濟建設、熟悉農村經濟工作的村“兩委”成員轉崗到農村經濟合作社中去。三要鄉鎮考試錄用一點。堅持和完善從優秀村干部中考試錄用鄉鎮公務員和事業干部制度,適當放寬村干部年齡和任職年限等限制條件。四要社區吸收一點。全縣56個新社區正需要一定數量的高素質社區工作者,而村干部是非常重要的吸收對象。要適時啟動“村干部向社區工作者轉型工程”,注重把經驗豐富、能力突出的村干部安排到社區工作,如把原本在農村中從事計生、調解等工作的優秀專職人員繼續選聘到社區,做好相應的管理、服務工作。五要另行擇業引導一批。要加強培訓、加大扶持、搭建平臺,引導村干部自主創業。

 ?。ㄋ模┻m應形勢,加強農村社區工作隊伍建設

  隨著政府職能的轉變,社區承擔的服務和管理職能也將日益增多,這對社區工作者提出了更多、更高的要求。目前社區管理工作者的整體素質與社區管理要達到的目標還有距離,還不能完全滿足社區居民提出的服務需要。要建立健全農村社區工作人員的任用、考核、監督、待遇、獎勵機制,形成科學的管理體制,建設一支深受居民群眾擁護的社區工作者隊伍;要加強社區管理專職化建設,把老百姓信得過、具有豐富管理經驗的優秀人才選拔進社區班子,在班子配備方面,可采取公開招聘、民主選舉等辦法,選聘社區管理的工作人員,逐步實現社區管理專職化;進一步完善社區工作者業務培訓、學歷教育和職業資格考試工作,努力提高社區工作者思想素質和崗位技能水平。

 ?。ㄎ澹娀度?,狠抓長效資金保障

  “兵馬未動,糧草先行”。農村新社區建設是一項系統工程,要認真研究長效資金保障辦法。一是加大財政投入力度??h鄉財政要將社區建設經費列入年度預算,及時足額撥付。鑒于農村新社區承擔了農村“生活”的功能,建議社區運行費用由所聯的村按一定比例負擔、縣級財政適當補貼、部門職能“帶費”準入、積極發動社會捐贈等途徑綜合加以解決。二是充分挖掘自身集體建設用地潛力。利用城鄉建設用地增減掛鉤政策,把置換來的掛鉤指標有償使用費投入到新農村社區建設當中。三是統籌使用各項涉農資金,支持農村社區建設。四是鼓勵社會資金參與新農村社區建設。要積極探索創新機制,把新社區建設中的服務型、經營型配套設施,如社區超市、臨街商業門面、敬老院等向本集體村民公開進行承包、租賃,采取市場化運作的方式,爭取社會資金參與。要積極動員社會組織、企事業單位和個人以捐贈、投資等方式興辦社區服務項目。五是積極爭取上級政府扶持資金。鑒于各級政府高度關注新農村社區,要敢于、善于爭取上級政府的扶持資金和政策傾斜。


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