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事業單位經費形式現狀探析與對策
時間:2012-03-08 00:03:00  來源:   瀏覽次數:
溫州市編委辦 饒東彪
 
事業單位的經費形式是事業單位機構編制管理的一個重要要素,如何規范統一事業單位的經費形式和實施科學有效的管理,是機構編制等相關部門需要著力思考和研究的一個重要問題,本文主要結合我市市屬事業單位經費形式現狀作些理論性的研究探討。
一、經費形式現狀
一是經費形式的表述不規范。目前,我市市屬事業單位現行的經費形式表述為全額撥款、差額撥款、自收自支、企業化管理四種類型。這種表述形式帶有明顯的計劃經濟色彩,財政預算管理大多還是執行老的一套預算方法,并長期以來在概念上模糊了經費形式與財政預算管理方法的認識,通常是誤把經費形式等于財政預算管理方法,這種不規范的表述與經濟社會的發展要求越來越不相適應,對事業單位的管理及其自身的發展等也帶來許多現實問題和矛盾。
二是承擔的職能與經費保障不配套。2005年,我們對市屬330家事業單位進行了分類,其中列入分類288家,暫未列入分類42家(主要為各類建設指揮部、使用事業編制的非事業機構單位、各類籌建機構、暫停止運作的單位等)。已分類的288家事業單位,其中監督管理類40家,經費形式分別為:全額撥款27家、差額撥款2家、自收自支9家、企業化管理2家。純公益類143家,經費形式分別為:全額撥款124家、差額撥款6家、自收自支12家、企業化管理1家。準公益類52家,經費形式分別為:全額撥款 2家、差額撥款17家、自收自支29家、企業化管理4家。中介服務類16家,經費形式分別為:差額撥款3家、自收自支8家、企業化管理5家。生產經營類37家,經費形式分別為:差額撥款5家、自收自支14家、企業化管理18家。暫未列入分類42家經費形式分別為:全額撥款21家、差額撥款2家、自收自支22家、企業化管理3家。從上述各類別事業單位經費形式情況可以看出,事業單位所承擔的職能與其經費保障不配套,也沒有與類別完全掛鉤,該保障的沒有得到充分保障,該切斷的經費卻還繼續得到財政“恩惠”。
三是正常履職與經費保障的矛盾突出。隨著一些規費和行政事業性收費的逐步規范或取消,部分事業單位的經費來源渠道被中斷,但單位的功能并沒有隨之發生變化或弱化,有的反而更需要加強。一方面單位要生存和正常履責,另一方面又不能通過收費來實現經費自給。經費來源沒有了保障,單位又要正常運轉,這顯然是“既要馬兒跑,又要馬兒不吃草”的現實矛盾。如市旅游質量監督管理所,經費差額撥款,主要經費來自各旅行社繳納保證金的銀行利息,而利息是由于保證金產生的附帶利益,應歸還業主。近兩年,我們根據事業單位承擔的職能和工作需要,先后將14家事業單位的經費形式調整為財政全額撥款,但仍陸續還有部分事業單位提出調整經費形式的需求。
四是經費不合理的保障形式容易帶來其他負面問題。由于政策性收費具有不確定性,今天有明天或許就沒有,今年收大于支或許明年就收不抵支,收大于支的時候,能自收自給,財政壓力也就??;收不抵支的時候,歷年尚有經費節余的單位能基本保障運轉,沒有節余款的單位就只好“勒緊褲帶”過日子,財政面臨的壓力也就大。由于靠收費來實行自我保障,就迫使有的單位忙于生存而輕職能作用發揮,忙創收而輕服務,甚至有的單位為保經費自給,超規定監管區域范圍搞政策性收費,特別是執法類的事業單位容易出現“借執法搞創收”的負面問題。
二、主要原因分析
一是確定事業單位經費形式的依據不合理。對事業單位的經費形式如何確定,多年沿襲下來的一個不合理的做法就是看這個單位是否具有收費或可以有創收項目以及經費自給率的高低,并據此將事業單位分為全額撥款、差額撥款、自收自支、企業化管理四種經費形式類型。這種做法在特定的歷史條件下具有一定的積極意義,最根本的好處在于發揮事業單位功能和提供公益性服務的同時,又能有利減輕財政的負擔,但隨著經濟社會發展和變化,這種做法也越來越顯示出它的不合理性和局限性。
二是財政預算管理方法改革創新滯后。目前,我市市屬事業單位的經費預算管理方法還比較滯后,從財政預算形式上看,在財政的“大盤子”里分為預算內和預算外兩種預算管理方法,對預算內的“錢袋子”財政扎得非常緊,處處精打細算,對預算外的“錢袋子”根據單位收入情況,有比較大彈性空間。從撥款的方式上,對大部分事業單位還是按人頭來撥費,而不是以事定費。由于實施這種傳統預算管理方法,致使一些單位就削尖腦袋,拼命地往全額撥款事業單位行列里擠。
三是財政支出缺位與越位問題并存。由于財政預算管理方式改革滯后和事業單位改革進程緩慢等多種客觀原因,本該列入財政保障的特別是承擔公共事務管理和執法類事業單位,卻因有行政事業性收費而視為有經費來源,因而把這部分事業單位的經費形式定為差額撥款或自收自支或企業化管理,而部分屬競爭性、盈利性事業單位本該“斷奶”,卻由于各種原因仍在享受財政“恩惠”。財政缺位與越位并存的問題直接造成事業單位之間的不平等待遇。
   四是以經費形式劃分事業單位管理標準的方法不利事業單位的改革發展。當前,我市市屬事業單位的人事、分配、福利制度等大多是建立在事業單位經費形式的基礎上,即不同經費形式的事業單位,享受不同等的福利待遇。如全額撥款事業單位的人員就能享受經濟適用房、門診公費醫療等福利待遇,其他經費形式的事業單位則不能享受。在人事制度上,不同經費形式的事業單位之間人員流動也有不同的規定要求,如全額撥款事業單位人員調入差額撥款、自收自支、企業化管理的事業單位不設“門檻”,反之,則設置有禁入規定,如從差額調入全額的事業單位就需要參加統一招考。這種依據經費形式來實施管理和確定單位不同福利待遇的方法,顯然已不適應事業單位的改革發展要求,如在人才的合理流動、結構布局等方面都不利于事業單位的全面建設和發展。
三、對策及建議
一是規范統一事業單位的經費形式類型。一種方法是繼續保留并將原來的四種表述形式調整為財政全額撥款、差額撥款、自收自支三種經費形式類型。企業化管理作為事業單位管理運作方式,不作為一種經費形式存在,納入到自收自支行列。這樣,有利事業單位財政供給改革的平穩過渡和與我市現行相關政策銜接。否則調整幅度過大,財政支出壓力增加,也容易產生其他不穩定因素。另一種方法將現有事業單位經費形式調整為兩種,表述為財政保障和財政補助。除依法批準為參照公務員制度管理的事業單位所需經費由財政保障外,其他事業單位所需經費由財政補助。補助標準由財政部門根據事業單位的職責任務、單位類別、事業發展計劃、事業單位收支狀況以及國家財政政策和我市財政可支配力來確定。這樣符合國家對事業單位經費實行定額或定項補助的預算管理規定,也有利推行事業單位財政供給改革向以“養人”到“養事”轉變。
是改革財政預算管理方法。首先,要合理確定事業單位經費形式,革除以事業單位是否有收費或創收項目來確定經費形式類型的不合理性,確定事業單位的經費形式或得到財政多少額度的保障,應該根據事業單位承擔的職能來確定,并作為確定經費形式的主要依據。同時,要正確理解和分清行政事業性收費與經營性收費的概念,從真正意義上來實施收支“兩條線”管理。其次,要改革當前的財政預算管理方法,打破預算內與預算外框框,不管是預算內收入,還是預算外的收入;不管是稅收入,還是費收入,都納入財政預算管理,把“兩個口袋”變為“一個口袋”,然后由財政部門根據“大盤子”總量實施統一編制預算。這樣,有利對收支進行加強監控,也有利調節所屬事業單位的收支平衡,縮小收入差距。
三是依據職能明確事業單位財政供給范圍。要實行由機構編制部門界定單位承擔符合公共財政承擔的職能和事項,由財政“以事定費”的管理方法和財政供給方式?;驹瓌t和方法是:一要確?;?。對承擔公共事務管理和執法監督職能的事業單位及以從事關系公共安全、公共文化、公共衛生、義務教育、計劃生育等純公益性的事業單位,納入財政全額供給范圍。所有執法收費和各種規費收入全部上繳市財政,實行部門綜合預算和“收支兩條線”管理。二要兼顧其他。對承擔既有公共目標又有經營目標但偏于公共目標的事業單位,如醫療機構、成人教育等事業單位,采取市財政定額、定項補助與自我發展相結合的財政供給政策,辦多少事給多少錢,對其收費加強管理和監督,實行部門綜合預算和“收支兩條線”管理。對具備資源優勢的單位,能夠發揮市場機制作用的部分事業領域,積極引導扶持,實現投資主體的多元化,減少財政資金的占有率,并逐步將其中一部分事業單位轉企改制。三要堅決脫鉤。對經濟服務類事業單位,要徹底轉為企業并改制,與財政供給脫鉤,由市場調節。在市場經濟發育程度較高的公共服務領域,政府可通過招標采購或特定委托等方式“購買服務”。
四是加大綜合改革力度,全面完善事業單位管理制度。一要在事業單位全面推行職工養老保險、失業保險、工傷保險、醫療保險等社會保障制度改革,解決好離退休人員的社會保障、機構改革下崗待聘人員的轉崗分流與再就業以及基本生活費的發放問題,確保減輕財政對事業單位的支出負擔。二要全面推行全員聘用制,建立能進能出、優勝劣汰的用人機制,從管理制度上解決事業單位人滿為患、人浮于事的固疾。三要改革職工收入分配制度,實行“核定總額,工效掛鉤”辦法,職工工資由單位自主分配,財政供給不再按具體人頭和工資項目劃撥,實現由“養人”向“養事”轉變。四要改革財政補貼方式,對應“斷奶”和轉企改制的單位,按照“確保一頭,放開一片”的原則,其離退休費由社會保障經費列支后,不足部分由財政負擔,同時逐年削減其他事業經費,并逐步退出財政補貼。對能夠確定業務量的財政供給單位,建立財政補助與實際業務量掛鉤的補助辦法(如科研單位與研究課題掛鉤),切實轉變財政對事業的投入方式。五要整合事業資源,即按照市場經濟和社會公益事業發展的需要,逐步“撤、并、分、轉”。對長期任務不足、沒有存在價值的事業機構要予以撤銷;對業務相近、職能重復的事業機構予以合并;對政事、事企職能不分的事業單位,予以分開或分設,理順政事關系和事企關系;對承擔行政職能的的事業單位和從事生產經營活動的事業單位,應使其分別轉入政府序列和企業范圍,并重新整合。

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