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開展相對集中行政許可權的思路與對策研究
時間:2012-03-08 00:03:00  來源:   瀏覽次數:
相對集中行政許可權是《行政許可法》提出的一項旨在解決我國傳統行政審批制度弊端的法律制度,但由于國家對實施這項制度缺乏統一的規范和標準,許多問題還需要在實踐中進一步研究和探索。為此,省政府辦公廳《關于全面推進依法行政工作任務責任分解方案的通知》(浙政辦發〔2004〕53號),把“研究建立相對集中行政許可權制度。組織開展調研活動,確定有關市、縣開展試點”,作為推進依法行政的一項重要工作,要求省編委辦、省法制辦認真研究落實。本課題旨在通過對實施相對集中行政許可權重要性和省內外探索相對集中行政許可權現狀與做法的分析研究,提出我省開展相對集中行政許可權的思路與對策。
一、實施相對集中行政許可權制度的重要性
行政許可是各級行政機關對社會、經濟事務實行事前管理的一種手段。隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步確立,原有行政審批制度的弊端日漸凸顯。主要是:行政許可事項過多、范圍過廣、許可手續繁雜,存在多頭、重復、層層許可現象,群眾辦事往往要跑許多部門,蓋幾十個甚至上百個圖章,降低了行政效率;自由裁量權過大,辦理許可事項有較大的隨意性;許可責任不夠明確,缺乏嚴格的監督制約機制。這些問題的存在,嚴重影響了行政許可的公正性和客觀性,損害了政府形象和人民群眾的利益,妨礙了經濟社會的全面發展。為此,國務院于2001年下發了《關于行政審批制度改革工作的實施意見》(國發〔2001〕33號),要求各級政府進一步轉變政府職能,開展行政審批制度改革。隨后,各地根據國務院有關規定,全面開展行政許可事項清理工作,并相繼成立了形式和名稱各異的“一站式”行政服務機構,加強政府公共服務平臺建設,簡化行政許可程序。所謂“一站式”服務,就是政府設立一個綜合性的服務平臺,將相關職能部門的行政許可業務集中在一個服務大廳,實行一扇門受理、一個窗口對外、一條龍服務,其特點是一站式辦事、陽光下作業、規范化管理。
在改革行政審批制度的大背景下,2004年7月1日,我國《行政許可法》正式施行?!缎姓S可法》第25條規定:“經國務院批準,省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則,可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”。這是我國第一次以法律的形式確立了相對集中行政許可權制度。這項制度的實施,對于我國深化行政管理體制改革具有重要影響。
第一、實施相對集中行政許可權制度,有利于加快建設服務型政府。建設服務型政府,是我國行政管理體制改革的一個重要目標。實現這一目標,要求各級政府認真貫徹落實“三個代表”重要思想和科學發展觀,堅持以人為本理念,切實把全心全意為人民服務作為政府一切工作的出發點和落腳點。行政許可是政府工作的重要方面,直接關系到行政相對人的切身利益。我國現行的行政許可制度,由于許多法律、法規在設定行政許可時,一般將其授予相應的行政主管部門,導致行政許可主體多,程序復雜,成本很高,也不利于行政相對人辦事。實施相對集中行政許可權制度,可以通過對行政機關的行政許可權進行集中組合,形成新的行政許可運作方式,解決好傳統行政許可中多頭許可、重復許可等問題,簡化許可程序,降低許可成本,方便行政相對人辦事,提高行政效能, 逐步實現寓管理于服務之中,在管理中體現服務。這是對政府管理和服務方式的重要改革,有利于政府進一步提高公共服務能力和水平。
第二、實施相對集中行政許可權制度,有利于進一步推進依法行政。依法行政是實施依法治國方略的基本內容,也是政府配置和行使權力的基本準則。推進依法行政,很重要的方面就是要深化行政執法體制改革,逐步建立統一、規范、高效的行政執法新體制。行政許可是行政執法的組成部分,實施相對集中行政許可權制度,可以通過對現有行政許可職能的重新整合,集中行使,規范管理,在行政機關內部探索建立決策、執行、監督既相互監督又適度分離的運行機制,促進政府依法有效實施行政許可,并增強實施行政許可的統一性和規范性,更好地保護行政相對人的合法權益。
第三、實施相對集中行政許可權制度,有利于從源頭上預防和懲治腐敗現象。傳統的行政許可制度,由于實施主體多,情況復雜,很難實行有效監督,容易產生權力部門化、部門利益化和利益個人化等問題,甚至出現“暗箱操作”、權力尋租等腐敗現象。實施相對集中行政許可權制度,其核心是要將行政許可權集中起來,在廣大公眾的監督下行使,增加行政許可的透明度,實行政務公開,陽光下操作。這不僅有利于從源頭上預防和懲治腐敗,也有利于避免多頭許可情況下各行政機關互相扯皮、推諉責任等現象。
二、當前開展相對集中行政許可工作的現狀
《行政許可法》頒布實施后,各級政府根據其有關規定,采取多種形式,對行政許可的相對集中辦理進行積極探索。如吉林省和甘肅省分別頒布省長令,要求縣級以上人民政府的行政許可實行集中統一聯合辦理,并對設置統一的行政許可集中辦公場所作了明確規定;寧夏自治區政府辦公廳下文,要求政府部門開展行政審批權相對集中改革,文件還對集中辦理的事項范圍、許可模式、職能調整、監督機制等作了具體規定。周邊省,如安徽、江蘇等,也分別在不同地區、不同領域開展了行政許可相對集中改革。我省部分市、縣(市、區)也開展了不同形式的行政許可相對集中辦理。這些探索,歸納起來主要有以下幾種形式:
(一)一個窗口對外
根據《行政許可法》第26條規定,行政許可需行政機關內設的多個機構分別辦理的,該行政機關應當確定一個機構,統一受理行政許可申請,統一送達行政許可決定。這就是“一門受理、窗口運作、統一收費、承諾辦結”的服務方式。從運行情況看,這種方式通過制定詳細的審批規則,并進行公示,對執法人員提高了要求,在一定程度上規范了行政許可行為,增加了許可的透明度,減少了濫用權力的可能性。行政許可窗口對許可指南和決定進行公示,使行政相對人在辦理之前就能了解有關要求和相關信息,減少了辦理的盲目性。這一形式,有利于預防“暗箱操作”,降低行政成本,方便行政相對人辦事。
(二)并聯許可
根據《行政許可法》第26條規定,行政許可由地方人民政府兩個以上部門分別實施的,本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理,這就是并聯許可的組織形式。杭州市對企業的前置性許可項目,改變了過去由申請人逐個部門分別跑的做法,采用“工商受理、抄告相關、并聯審批、限時完成”的形式,即工商部門受理企業申請后,抄告相關行政機關,在規定的時間內,各部門進行行政許可并通過網絡進行意見反饋,簡化了許可手續,縮短了辦理時間,為行政相對人提供了便利?,F在,北京、上海等地對企業設立登記等事項也都采用這種許可形式。
(三)聯合辦理、集中辦理
根據《行政許可法》第26條規定,行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的,可以組織有關部門聯合辦理、集中辦理。目前各地主要有三種做法:一是成立一個辦事大廳,將本級行政機關的絕大部分行政許可事項進行集中。如寧波市象山縣,將原分散于各部門有關科室的許可職能進行歸并集中,采取撤一建一等方法,設立行政許可科;并在此基礎上,將各部門的行政許可科整體進駐便民服務中心。目前,進駐中心的部門達到34個,辦理的行政許可項目達到326個,除原已下放工商所的許可職能不便收回等,全縣92.5%的許可項目均能在便民服務中心窗口辦理。這種形式,在很大程度上方便了行政相對人辦理行政許可事項,提高了行政效率。目前,吉林、甘肅等省也采用這種做法。二是成立一個辦事大廳,專門辦理與經濟發展有關的行政許可事項。如寧波市綜合行政服務中心,主要辦理與經濟發展有關的行政許可以及其他綜合性服務事項(如辦理內外資基本建設、技術改造、房地產開發等投資項目等),進駐部門達到25家,負責處理245項行政許可事項,為企業辦事提供了便捷的服務平臺。三是成立若干專業審批大廳,分別辦理相關領域的審批事項。如深圳市政府為方便外商投資,設立了深圳市外商投資服務中心,集咨詢服務、審批管理、核準登記和注冊發證于一體,進駐了26家與外商投資有關的職能部門,為外商投資提供“一條龍”服務。太原市分別成立了投資項目審批大廳(設在規劃局)、工商企業注冊大廳(設在工商局)、建筑工程交易中心(設在建委),集中辦理相關行政許可事項。目前,我省省級國土資源、工商、藥監、質監等部門,也都采取這一形式。
以上形式,雖然在某些方面已經具有相對集中行政許可權的特征,并且在規范行政許可行為、提高行政效能、樹立服務型政府的良好形象等方面也取得了一定成效,在社會上和群眾中得到了較好反響,但與建立相對集中行政許可權的制度要求相比,還有很大距離,許多問題還需要在實踐中進一步研究探索。
三、實施相對集中行政許可權制度有關問題的分析
相對集中許可權制度的基本要求是將政府的許可行為由分散向集中轉變,即把過去分散式、封閉式、串聯式的許可,改成集中式、開放式、并聯式的許可。其實質是簡化辦事程序,提高辦事效率,增強政府工作的透明度,加強對行政許可的監督。但從近年來各地的探索實踐看,實施這一制度,還面臨著一些難題:
(一)實施機構的法律地位和性質沒有明確
《行政許可法》作為國家層面有關行政許可行為的法律規范,僅對實行相對集中行政許可權制度做了原則規定,并沒有對實施機構的性質、職能設置、權利與義務等一系列問題作出具體表述,截止目前也沒有專門的行政法規或規章對這些問題作明確界定。當前,我省各地成立的相對集中行使行政許可權的行政服務機構,大多屬政府派出機構。由于缺少法律定位,行政服務機構的組織形式、進駐部門、權力義務等不盡統一,對許可過程的監督管理也難以到位。同時,在實際運作中,盡管行政服務機構也對進駐部門實施集中管理和監督,但《行政許可法》并沒有明確實施機構享有行政許可監督主體的法律資格,導致行政服務機構對進駐部門違法實施行政許可的行為無法進行糾正和撤銷,難以有效發揮監督作用。
(二)實施集中許可的領域、程度等有待研究
目前還沒有法律法規對行政許可權相對集中的領域、程度等問題進行明確,因此,在實踐中缺乏明確的界定標準。各地對于哪些領域的行政許可權可以集中,哪些不宜集中,集中到什么程度等,都有不同認識,在實踐中也有一定的差異。尤其是對專業性特別強的領域,如環境保護、城市規劃、城市建設等許可事項是否可以集中,還有不同認識。這些領域的行政許可事項,要求許可人員具有較強的專業知識,同時還需具備專門的檢測手段、檢測設備等。如果不具備足夠的條件,對上述領域的行政許可強行集中,盲目地超出工作人員的能力范圍,反而會導致效率低下,甚至出現錯誤許可,違背實施相對集中行政許可權制度的初衷。
(三)目前省內外各地探索的集中許可模式并沒有從根本上改變現行體制
雖然一些地方成立了相對集中行使行政許可權的行政服務機構,形式上把各有關部門的行政許可事項集中到了一個大廳,實行申辦材料一個窗口受理、現場審核一同進行、許可審核一家協調、許可結果一個窗口反饋,在行政相對人面前是一個整體,行政相對人只需到一站式服務平臺就可以辦理行政許可事項,達到了減少辦事環節、簡化許可手續的目的。但總體上講,這種做法只是由原來行政相對人需要經過多個部門才能辦結的事項,改為由窗口協調各職能部門之間的工作流程,僅僅是部門內部許可權的轉移,并未涉及到部門之間行政許可職能的調整。因而,不是真正意義上的相對集中行政許可權制度,只是在現行體制下對相對集中行政許可的初步探索。
四、實施相對集中行政許可權制度的初步設想
實施相對集中行政許可權制度,關系到行政管理體制的改革,涉及行政機構的職能配置和運行方式的調整,在國家還沒有對實施這項制度作出具體部署,也沒有出臺規范標準的情況下,應當慎重對待。根據《國務院辦公廳關于貫徹實施行政許可法工作安排的通知》(國辦發〔2003〕99號)關于“地方人民政府要積極探索建立相對集中行使行政許可權制度”的要求,我省可以根據實際情況,適時先行試點,為實施這項制度積累經驗。
(一)合理確定試點地區和范圍。由于相對集中行政許可權涉及部門職責調整,影響較大,開展試點,要堅持積極穩妥的原則。具體可借鑒綜合行政執法試點的做法,先在全省選擇一至兩個具備條件的城市進行,待條件成熟后逐步推廣。試點的范圍,可先考慮綜合管理如城市管理、文化管理、農業管理等領域。這些領域的行政許可事項大多涉及多個行政機關,對這些事項進行相對集中,有利于進一步提高行政效率、降低行政成本、為行政相對人提供便利,同時也可以為今后深入開展相對集中行政許可權工作積累經驗。
(二)探索相對集中行政許可權實施機構的設置形式。《行政許可法》第25條規定,省級人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權,但沒有具體規定該行政機關的組成形式。由于涉及行政職能的重新配置和部門利益的調整,相對集中行政許可權實施機構如何設置,比較敏感,需要重點探討。具體有兩種思路:
——分領域集中。確定一個行政機構集中行使本領域內其他部門的行政許可權,其他行政機構不再辦理行政許可,但保留事后監督權、知情權和建議權。分領域集中的主要優點:行使行政許可權的機構大為減少,避免了多頭許可和重復許可,既便利了行政相對人,又有利于加強對行政許可實施機構的監督,體現了分工化、專業化的特點,也符合精干高效的要求。但缺點是在相關許可領域范圍內,往往存在一些專業性非常強的許可事項,需要有專業人員和專門設備進行處理。如果將其一并納入集中行使范圍,可能會增加行政成本,降低行政效率。
——全面集中。確定一個行政機構行使所有其他部門的行政許可權。其優點是行政許可權高度集中,能較為徹底地避免多頭許可和重復許可,提高行政許可的效率,降低行政成本,方便行政相對人。但缺點也較為明顯:一是許多行政許可專業性很強,一個實施機構難以掌握眾多領域的各項專業知識;二是可能造成實施機構權力過大,如果監管不到位,反而容易成為滋生腐敗的溫床,難以實現行政許可的公開、公平、公正原則;三是在當前國家和省都要求加強機構編制管理、嚴格控制機構編制的情況下,新增設一個機構專門負責行使行政許可,不符合機構精簡的要求,難度很大。
以上兩種思路,相比較而言,分領域集中的思路更有利于解決多頭許可、重復許可等問題,避免權力過大而導致的設租、尋租等行為,并體現分工化、專業化的優勢,符合胡總書記在黨的十七大報告中提出“加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制,健全部門間協調配合機制”的精神。按照這一思路,當前可重點考慮集中的方面主要有:對外貿易經濟管理方面。包括重要工業品及原材料配額許可;境外帶料加工裝配項目許可;商業、物資企業進出口經營權許可等,這些許可事項現由經貿與對外貿易經濟行政主管部門共同行使,可考慮由對外貿易經濟行政主管部門相對集中行使。房地產管理方面。包括拆改主體結構和明顯加大荷載的房屋裝飾裝修許可;房屋所有權證和房屋國有土地使用證;商品房預售許可證等。這些許可事項現由房產、經貿、土地、建設等部門行使,可考慮改由建設行政主管部門相對集中行使。市政管理方面。包括市政設施上懸掛物許可;臨時占用城市道路許可;特殊車輛在城市道路上行駛許可;挖掘城市道路許可;占用城市道路作集貿市場或機動車停車場許可;在防洪設施保護范圍內設置物品許可;依附城市道路進行管線、桿線建設許可等。這些許可事項現由城管、建設、公安等行政主管部門行使,可考慮改由城市管理或建設行政主管部門相對集中行使。工商管理方面。包括在街面、道路、廣場的攤點經營許可;戶外廣告許可等。這些許可事項現由市容、建設、工商等部門行使,可考慮改由城市管理行政主管部門相對集中行使。
另外,行政許可權相對集中的行使將導致許可權與監督檢查權、處罰權相對分離。以工商管理領域為例,雖然在街面、道路、廣場上進行攤點經營的許可權在城市管理行政主管部門,但工商部門可能仍享有處罰權。在這種情況下,相對集中行政許可權實施機構與原行政機構就面臨行政許可與監督檢查、行政處罰如何銜接以及部門之間關系如何協調的問題。因此,必須建立完善行政許可實施機構與相關行政機構之間的一整套協調配合制度,以避免相關行政機構由于缺乏事前許可情況的信息,導致重復調查、浪費行政成本,或者不能較好地履行監管職能,出現“重許可、輕監管”等現象。
(三)建立相對集中行政許可權的監控機制。相對集中行政許可是一種權力的集中,而權力的集中往往容易產生權力的濫用和腐敗,因此,要探索建立有效的監控機制。這一機制主要包括以下幾方面:
——以國家權力機關監督為基礎。人民代表大會是國家權力機關,依法對國家行政機關行使監督權。因此,對行政機關的權力進行調整,應當納入人大監督范圍。根據《行政許可法》的有關規定,實施相對集中行政許可權制度主要集中在省、市、縣三級,按照我國地方人民代表大會和地方人民政府的關系原則,地方人民代表大會及其常委會應當把相對集中行政許可權置于地方人大的工作范疇之內,并由享有地方立法權的地方人民代表大會制定地方性法規,對相對集中行政許可權進行立法規范和監督。
——以對口主管機關監督為保障。相對集中行政許可權實施機構在行政系統內表現為一個組織體系,上下級行政許可實施機構之間形成對口管理的關系。上級機關負責對下級機關進行監督管理?!缎姓S可法》第61條規定:“上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督檢查,及時糾正行政許可實施中的違法行為。”實施行政許可的上級機關對下級機關的監督,與行政體系中的其它上下級行政機關之間的監督關系一樣,表現為對行政職權運行情況的監督和對機關內部工作人員行使行政職務的監督等方面。如行政相對人對許可決定不服,可以提起行政復議,上級機關應當有權對下級機關實施行政許可中的違法或不當行為進行糾正和撤銷。
——以同級行政機關監督為輔助。相對集中行政許可權實施機構與同級行政機關行政級別相同,相互之間是一種平等關系。同時,它們各自在行政系統內部有明確的職能分工,在行使行政職權的過程中存在相互影響和制約,可以進行相互監督。同時,行政職能部門一般負責某一特定的行政領域的具體事務,對相關業務的了解比行政許可集中行使機關更加專業、全面,在行政事務上較易對后者形成指導和協助,當然也可以對其實施監督。只是由于兩者之間的平行關系,所以這種監督必然只能是一種輔助性的監督。具體來說,可以要求相對集中行政許可權實施機構在規定期限內按照許可事項的領域,將許可決定報相關行政職能部門備案。相關行政職能部門發現決定不當的,應當把意見反饋給相對集中行政許可權實施機構,拒不糾正的,相關職能部門可以提請同級人民政府予以監督糾正。
——以司法監督為最后屏障。國家司法體系是對侵害行為進行追究、對受害權利進行救濟的最終手段。相對集中行政許可權實施機構的法律主體地位明確之后,就成為一個能夠獨立承擔法律責任的行政主體,可以充當行政訴訟的被告。在相對集中行政許可權實施機構行使許可職能的過程中,如果侵害了行政相對人的合法權利,行政相對人應當可以向法院提起訴訟,保障自己的合法權益不受損失。這一做法,在已經開展的相對集中行政處罰權中已經有所實踐,如杭州市等明確行政相對方擁有對城市綜合管理機關的訴訟權利。
以上四方面,在實施相對集中行政許可權的監督機制中,應當成為一個有機整體,相互補充,密切配合,共同發揮應有的作用。
在開展相對集中行政許可權制度試點的同時,還應當積極向中央反映,建議國家抓緊做好相關法律法規的修訂工作。《行政許可法》規定的法律制度,體現了我國加入世貿組織后行政管理體制改革和政府職能轉變的新理念,而目前其它眾多法律、法規中有關行政許可制度的設定,有相當數量仍帶有計劃經濟的色彩,難以與《行政許可法》的立法思想相匹配。因而,需要在國家層面修訂修改與《行政許可法》規定不相一致的法律法規,并盡快制定實施相對集中行政許可權制度的相關細則,對這一制度的實施模式、機構設置、適用領域、行使程序、相關部門的協調和配合以及對集中行使行政許可權的行政機關和工作人員的監督等作出詳細規定,規范集中行使行政許可權的行為,調整所涉及的社會關系,切實把實施相對集中行政許可權制度納入法制化管理的軌道。
(2008年1月)
 
課題組負責人:鄭才法
      成 員:陳建紅 丁大慶 楊兆飛 施逢興 金 杰
執 筆:楊兆飛 金 杰

 

 
主要參考文獻:
1、《行政許可法教程》,汪永清,中國法制出版社,2003年版。
2、《中華人民共和國行政許可法釋義》,喬曉陽,中國物價出版社,2004年版。
3、《中國行政許可法的理論與實務》,張興祥,北京大學出版社,2003年版。
4、《WTO下的中國行政法制變革》,楊解君,北京大學出版社,2005年版。
5、《行政執法研究》,姜明安,北京大學出版社,2004年版。
6、《中國行政法基本理論研究》,楊海坤、章志遠,北京大學出版社,2004年版。

 


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